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泸州市关于印发加快新型城镇化建设综合改革的实施意见的通知

泸州市人民政府关于印发加快新型城镇化建设综合改革的实施意见的通知

泸市府发[2015]7号

各区、县人民政府,市级各部门:

《加快新型城镇化建设综合改革的实施意见》已经市第七届人民政府第51次常务会议审议通过,现印发你们,请认真贯彻执行。

泸州市人民政府

2015年3月16日

加快新型城镇化建设综合改革的实施意见

为贯彻落实中央城镇化工作会议、《国家新型城镇化发展规划(2014—2020年)》以及国家发改委等部委《关于印发国家新型城镇化综合试点方案的通知》要求,加快推进泸州市新型城镇化建设综合改革工作,结合泸州实际,制定本实施意见。

一、指导思想

全面贯彻中央城镇化工作会议和《国家新型城镇化规划》精神,结合《泸州市新型城镇化发展规划(2013—2020年)》,以人的城镇化为核心,提升城镇化水平和发展质量,创新城镇化体制机制,突出产业支撑能力,强化城镇综合承载力,加快形成主导产业突出、竞争优势显著、功能布局合理、空间发展有序、带动能力强劲的新型城镇化格局,加快建成在成渝经济区有重要影响、在全国有较强示范作用的新型城镇化先行市。

二、发展目标

到2017年,力争率先建成具有合理可行的农业转移人口市民化成本分担机制的特色示范市,具备可示范的多元化可持续的城镇化投融资机制,拥有行政管理创新高效与行政成本降低的新型管理模式的示范市。

——城镇化水平和质量稳步提升。城镇化健康有序发展,到2017年,全市常住人口城镇化率达到52.2%,农业转移人口市民化进程加快,城镇化水平明显提高。到2020年,全市常住人口城镇化率达到58.5%,接近全国平均水平,户籍人口城镇化率55%,实现新增42万农业转移人口和其他常驻人口在城镇落户。

——城镇化格局更加完善。“一主四副多点”新型城镇化体系不断完善,中心城区建成区面积达到130平方公里,常住人口130万人。中心城区、县城、集镇结构更加完善,中心城市辐射带动作用更加突出,城镇服务功能不断增强。

——产业支撑作用显著增强。产业转型升级取得显著成效,主导产业品牌化、特色化程度明显提升,战略性新兴产业加速发展,产业支撑能力、带动就业增收和人口集聚能力显著增强。

——城镇生活和谐宜人。城镇基础设施更加完善,就业、教育、医疗、文化体育、社会保障、保障性住房等公共服务基本覆盖全部常住人口,城镇发展和管理更加人性化。

——城镇化体制机制不断完善。新型城镇化的体制机制创新在户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理等关键领域取得突破,有利于新型城镇化健康发展的体制机制更加健全。

三、主要任务

(一)以产业支撑全域新型城镇化建设

按照“产城一体”思路,推动一二三次产业互动、城乡经济相融,着力打造四川省“两化互动、三化联动、统筹城乡”示范区。

——强化产业支撑。坚持“产业兴市”,以产业为重、产业为先,健全产业发展与城镇化良性互动机制,增强城镇化的可持续发展能力。加快构建以现代农业为基础,传统优势产业为支柱,现代服务业为引领,战略性新兴产业为先导的区域产业体系。重点发展现代农业、白酒、化工、能源、机械装备、现代医药、商贸物流、文化旅游、现代金融“九大产业”,加快发展新能源汽车等新兴产业,同步发展建筑、房地产、农副产品加工等其他产业。以产业发展促进就业、创业,让农业转移人口进得来、住得下、留得住,实现产城融合发展。

——加快园区建设。按照“一园一主业、园区有特色”的要求,完善产业园区规划,推进园区基础设施、功能平台建设,提升园区配套服务能力。贯彻落实好市上支持产业园区发展的相关文件精神,进一步做大做强“泸州酒业集中发展区”,加快建设“泸州高新技术产业园区”并争创国家高新区,全力打造“四川泸州长江经济开发区”,促进园区提档升级,推动泸州沿江产业带加快发展。加大招商引资力度,坚持招大引强,以大企业、大集团带动园区集约集群发展。

(二)创建合理可行的农业转移人口市民化成本分担机制

坚持以人为本、普惠公平、主体多元、科学设计原则,构建政府主导、多方参与、成本共担、协同推进的农业转移人口市民化机制,基本实现城镇基本公共服务基本覆盖全部常住人口,并逐步提高保障水平。

1. 分担原则

——政府主要承担公共成本。各级政府根据基本公共服务的事权划分,承担相应的财政支出责任。市和区县财政主要承担农业转移人口的基础教育、基本医疗、社会保障、公共文化体育等基本公共服务支出,以及辖区内的城镇基础设施建设支出。

——社会和企业主要承担职业技能培训成本并依法缴纳社会保险费用。社会和企业主要承担部分可由市场解决的基础设施建设成本,承担企业就业人员的社会保障成本,并依法缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费用。

——农业转移人口主要承担社会保险、职业教育等费用。农业转移人口需承担生活、教育和住房基本成本,积极参加社会保险、职业教育和技能培训等,并按照规定承担相关费用,提升融入城市社会的能力。

2. 分担举措

——设立农业转移人口市民化专项基金。以专项基金引导更多的市场主体、社会组织、企业参与市民化成本分担与公共服务的提供。主要用于全市农业转移人口的义务教育、社会保障、就业技能培训、保障房建设等,保障在城镇就业居住的农业转移人口享有城镇基本公共服务,保障市民化成本分担机制得以落实。

——进一步完善财税制度。争取中央和省级财政加大对泸州市的转移支付力度,提高泸州市和县级财政保障公共服务支出的能力,逐步实现人均公共财政支出大体相当。逐步推行财政转移支付规模、基础设施和公共服务设施的配套规模及标准、城镇建设用地增加规模分别与吸纳农业转移人口相挂钩的“三挂钩”政策。规范土地财政为税收财政,合理分配土地转变用途后的增值收益。提高试点镇税收和土地出让金留成比例。

——建立和完善社会保险衔接制度。探索农业转移人口的农村社会保险向职工社会保险过渡的方式,完善农业转移人口参加城镇职工社会养老保险、职工基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险的政策和管理制度,维护农业转移人口合法权益,到2017年泸州市社会保险覆盖面提高到80%。

——健全农业转移人口子女在城镇接受教育的体制机制。继续开展“教育均衡发展合格乡镇”创建,做好国家中小学素质教育综合评价改革实验区工作。科学规划城乡学校布局,在中心城区、县城、小城镇加快建设一批高标准公办幼儿园和中小学,提高办学质量,解决基本需求,方便学生就近入学。完善民办教育发展机制,引导民间资本、社会投入参与教育发展。

——合理配置医疗资源。扶持民营医院的健康发展,加快完善城乡基本公共医疗体系建设,推进分级医疗制度建设,满足不同层次需要。

——完善公共文化体育服务体系。努力实现公共文化体育全覆盖,不断满足群众文化和健身需求。

——完善统筹城乡发展的就业扶持政策。适时修改和完善现行就业失业登记管理办法,在城镇居住一定年限的失地或无地失业的农村劳动者,可与城镇失业人员一样,办理失业登记。统筹城镇公益性岗位,优先安置就业困难人员和符合条件的农业转移人口就业。鼓励征用地单位和其他工商企业吸纳安置失地农民就业。加强市、区县、乡镇(街道)、社区(行政村)四级就业和社会保障服务平台建设,加强面向城乡、惠及全民的就业服务网络建设,免费为群众提供高效、便捷、优质公共就业服务。

(三)建立多元化可持续的城镇化投融资机制

1. 提高政府性资产和资金使用效率

——盘活地方政府性资产。出售一部分具有赢利前景的地方国有资产,将所得资金用作地方基础设施投资的建设基金,或用来解决地方债务问题。落实川财预〔2013〕132号文件精神,争取尽快获得土地储备融资规模控制卡。积极盘活存量土地资源,优化土地资源配置。大力推进城市无形资产的“有形化”运作,通过转让、拍卖、租赁等形式使其进入运营状态,积极盘活资产、优化资源潜在价值、筹集城市建设资金。

——提高政府资金的使用效率。统筹整合各类政府性资金,灵活运用直接补助、贷款贴息、投资入股等方式,加大对重点产业、重点园区、重点企业、重点市政设施等的扶持力度,推动传统产业转型升级和新兴产业培育壮大,培育和增加稳定税源,为城镇化建设提供可持续的资金支持。

2. 促进筹资渠道多样化

——提高直接和间接融资能力。整合利用现有资源,扩宽债券融资范围和渠道,积极争取发行市政债券。充分挖掘融资资产潜力,运用金融创新来盘活存量固定资产。通过资本市场进行资产和股权重组,以股权融资、投资基金、增资扩股等方式提高直接融资规模和能力。积极采用BT、BOT、TOT等项目融资方式,动员全社会资金参与投融资。加大与金融、证券、保险机构的合作力度,创新开发适合城镇化需求的金融产品和服务,形成多元化融资体系。借鉴国际国内经验,尽快筛选出收益比较稳定、投资规模比较大、长期合同关系比较清楚、技术发展比较成熟的项目开展PPP试点,重点在基础设施建设、市政供水、污水处理、垃圾处理、保障房建设、园区建设等,集中推出一批项目,鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。对政府定价的市政公用产品和服务定价采取完全成本加合理利润的价格形成机制,建立定期价格调整制度。对PPP模式进入特许经营领域的政府定价公共产品,服务价格利润率按净资产的10%—15%确定,通过政府采购形式实现。对采取PPP模式的非政府定价的市政公用产品和服务价格,收益不足以回收投资和实现合理利润,可以考虑适度给予财政补贴,从而使得社会力量能够借助于政府补贴使投资收益至少达到盈亏平衡点。

——加大政策性信贷支持。细化落实市政府与各金融机构签订的战略合作协议,引导驻泸金融机构积极向上争规模、促投放,加大对城镇道路改造、供水供气、园区建设等基本建设的金融支持力度。组建基础设施投资公司,邀请金融投资机构以入股方式投资泸州的市政基础设施建设。

3. 加快发展金融服务业

——设立以城镇化建设为核心业务的投融资集团。以国有土地贷款、保障性住房贷款、财政资金等注资,成立以服务于新型城镇化建设为核心业务的投融资集团,策划新型城镇化建设中相关项目的投融资方案,有效盘活企业资金与政府资产。

——推进新型金融机构的发展。加快村镇银行、小额贷款公司、融资性担保公司等新型金融机构发展。向上争取政策支持,将小额贷款公司向银行融资的比例放大至资本净额1—2倍;探索拓宽小额贷款公司融资渠道,争取允许小额贷款公司向大股东定向融资、开展同业拆借;建立健全融资性担保公司风险补偿机制,明确融资性担保公司在抵质押登记中的合法权益,明确其金融服务主体地位,营业所得税参照金融机构标准执行。

4. 完善城镇基础设施体系,提升基本公共服务水平

推进泸州机场迁建、泸州市沱江六桥及连接线、忠山隧道工程、城西客运中心、城市污水处理厂截污干管、污水处理厂、旧城及棚户区改造、沱江新城、长江湿地新城等项目建设,完善城镇基础设施。统筹加强城市公共绿地、城市公园建设,以城市主题功能区建设为载体,加快建设城市商贸物流中心、金融服务中心、科教中心、医疗康健中心、会展服务中心、旅游服务中心和文体活动中心,加快建成川、滇、黔、渝区域中心城市。

(四)建立行政管理高效与行政成本降低的新型管理模式

1. 推进政府职能转变和权责一致

——简政放权。优化行政管理体制,赋予试点镇在项目管理、经济管理、资质认定等方面的县级政府具有的经济和社会管理权限。按照权责一致、事权匹配的要求,根据工作需要和实际承接能力,依法授权或委托给试点镇行使。将区县有关主管部门设在试点镇的涉农机构下放给试点镇管理;对区县有关主管部门设在试点镇的其他派驻机构实行以镇级市管理为主的双重管理体制,其重点工作、重大事项要纳入试点镇统筹协调。

——撤镇设街道办事处。有序推动城市规划区内的镇改设街道办事处,统筹考虑市政基础设施建设、基础教育、基本医疗、保障性住房、公共卫生、社会救助、社会保障等公共服务,提高城市建设效率,降低行政成本。

——调整部分区县的行政区划。支持合江县加快撤县设市进程。将泸县、合江纳入中心城区一体发展。研究各县(区)行政区划的调整,提高经济集聚能力和行政管理效能。

2. 合理配置机构人员编制

优化试点城镇的机构设置和职能分工,采取大部门制、政府购买服务及引进企业化管理等方式,严格控制行政机构和人员编制数量。

3. 创新城镇管理模式

提升城镇综合管理能力,构建城镇综合管理信息平台,提升现代城市数字化管理水平。推广新型城区示范模式。以居民需求为导向,加速社区综合体建设,实现城镇管理重心下移,努力打造便民、利民、惠民的综合服务平台。完善应急管理体系。加强群众避灾场所建设,提高居民房屋灾害设防标准,构建减灾救灾信息共享平台,健全减灾综合协调机制,提高全市减灾能力以及灾害应急反应能力。

四、保障措施

(一)加强组织领导

成立泸州市新型城镇化建设综合改革领导小组,负责统一领导和整体部署,重点研究决定重大政策措施、协调解决重大问题、督促落实工作等。各区县和有试点任务的镇也要成立相应的领导小组,切实负起主体责任,确保本级新型城镇化建设综合改革工作有序开展。市级各部门、各区县及试点镇要把加快推进新型城镇化工作摆上重要议事日程,明确由主要领导牵头抓、分管领导具体抓、有关人员专职负责,在方案制定、工作部署、建设项目、财力投入、干部配备等方面给予倾斜。

(二)强化政策统筹

加强部门之间政策制定和实施的衔接配合,推动人口、土地、资金、住房、生态环境等方面的改革政策和举措形成合力,落到实处。城乡建设、土地利用、交通、产业发展等规划,要与本指导意见相衔接。要把农民市民化与产业发展、基础设施改善、城乡环境整治、社会事业进步等有机联系,统筹推进。

(三)开展试点示范

全市选择3—5个镇,各区县也要在辖区内挑选1—2个乡镇开展新型城镇化建设试点,并逐步扩大试点范围,大胆先行先试,务求实效,为全市全面推进城镇化取得经验。

(四)严格目标管理

建立新型城镇化工作考核指标体系,把推进新型城镇化作为考核领导班子实绩的重要内容。各区县和试点镇要明确任务,细化措施,狠抓落实。市级有关部门要做好牵头工作,各负其责,通力配合,形成齐抓共管的合力。强化督促检查,落实责任,严格考核,确保新型城镇化综合试点工作取得成效,新型城镇化建设健康有序推进。


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